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中共中央政治局2月23日召開會議，會議討論了《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案(草案)》稿，并確定將該方面的內(nèi)容作為十八屆二中全會的議題。隨即，各種關(guān)于政府機構(gòu)改革尤其是大部制改革的預(yù)測充斥坊間。如果此次改革按計劃推進，將是建國以來我國第十三次國務(wù)院機構(gòu)大的調(diào)整。
對于此次調(diào)整的思路，接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪的多位經(jīng)濟學(xué)者表示，調(diào)整合并政府機構(gòu)是新一輪機構(gòu)改革的手段，這樣做的目的是為了轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率，建設(shè)公共服務(wù)型政府，以更好推動中國的市場化改革。
預(yù)測
機構(gòu)改革預(yù)期升溫
23日的政治局會議認為，行政體制改革是推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的必然要求。國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變在行政體制改革中起著至關(guān)重要的作用，需要首先抓緊抓好。要根據(jù)中共十八大精神，按照建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)，深化國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進、成熟先行，把職能轉(zhuǎn)變放在更加突出位置，繼續(xù)簡政放權(quán)、推進機構(gòu)改革、完善制度機制、提高行政效能，加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，為全面建成小康社會提供有力保障。
此次會議引燃了市場對可能進行的大部制改革內(nèi)容的預(yù)測。比如有觀點認為，本輪改革中，國家食品藥品監(jiān)督管理局將從衛(wèi)生部門剝離出來，與國務(wù)院食品安全委員會辦公室合并，同時撤銷其他部門食品、藥品安全監(jiān)管職能，成立正部級國家食品藥品安全監(jiān)督管理總局。另有觀點認為，此次大部制改革可能有望成立統(tǒng)一海洋管理機構(gòu)。
從《經(jīng)濟參考報》記者了解到的信息看，其中相對比較確定的是關(guān)于鐵道部的傳聞。高盛高華中國經(jīng)濟學(xué)家宋宇也稱“市場普遍預(yù)期鐵道部將并入交通運輸部。我們認為市場傳言的其他調(diào)整，如人民銀行將劃出國務(wù)院系統(tǒng)以及三大金融監(jiān)管機構(gòu)合并的可能性極低。另外部分部委的職能可能會進行精簡和調(diào)整?！?/p>
對此，北京社會主義學(xué)院副教授王東勤點評稱：從上個世紀(jì)80年代開始，世界主要國家都對鐵路開展了一場公司化改制的潮流。其中以瑞典和日本模式最為成功。日本中曾根內(nèi)閣以國有鐵路“分割、民營化”為突破口，主持并完成“世紀(jì)性的政策實驗”，才有了安全、安心、便宜、便捷的鐵路形象。中國從上個世紀(jì)80年代開始由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，但鐵道部屢因根系強大而被懸置，以至于政企不分，尾大不掉。鐵路改革應(yīng)當(dāng)將政府和企業(yè)的職能完全分開，并以公平的方式引入民間資本。首先讓鐵道部行政管理職能劃歸交通部。然后成立一個鐵路運輸總公司，將18家鐵路局劃歸到該鐵路運輸總公司管理，并讓該18家鐵路局采用企業(yè)化模式運作。
通過多方信息了解，最快在兩會期間就可能推出新的國務(wù)院機構(gòu)改革方案“全國人大宣布今年的人大會議將于3月5日開幕。我們預(yù)計會上將披露一些重要信息。政府機構(gòu)可能作出一定調(diào)整?！彼斡钫f。
調(diào)整
第十三次機構(gòu)改革
十八大報告指出，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。本次機構(gòu)改革正是在這一背景下推出的。對于推動國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，北京改革和發(fā)展研究會會長陳劍認為正當(dāng)其時。他表示，中國模式的一個重要特征是政府主導(dǎo)。21世紀(jì)初，關(guān)于政府改革的呼聲頗高，政府高層也多有呼應(yīng)。但現(xiàn)在有些政府部門為了獲取部門利益，不惜越位在市場中與民爭利。政府行為發(fā)生紊亂與政府機構(gòu)的權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化有關(guān)，改革是利益關(guān)系的重新分配。另外，近年來黨政機構(gòu)呈現(xiàn)愈發(fā)龐大趨勢，改革行政管理體制也有利于降低政府運營成本。
中國(海南)改革發(fā)展研究院董事局主席高尚全也提出：“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能?！备呱腥f，必須認識到，經(jīng)濟發(fā)展的主體力量在市場，企業(yè)和老百姓才是創(chuàng)造財富的主體，政府應(yīng)該是創(chuàng)造環(huán)境的主體。政府的職能要轉(zhuǎn)到為市場主體服務(wù)、創(chuàng)造良好的環(huán)境上來，主要通過保護市場主體的合法權(quán)益和公平競爭，激發(fā)社會成員創(chuàng)造財富的積極性，增強經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力。
歷史資料顯示，從新中國成立至今，我國已經(jīng)對國務(wù)院下屬機構(gòu)的組成和職能做出過12次不同程度的調(diào)整。其中21世紀(jì)以來，國務(wù)院就先后兩次對政府機構(gòu)進行了較大規(guī)模改革。2003年的政府機構(gòu)改革，是在加入世貿(mào)組織大背景之下進行的。此次改革完成后，國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會，設(shè)立了國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，并組建了商務(wù)部。2008年的政府機構(gòu)改革力度更大，國務(wù)院正部級機構(gòu)減少4個，同時組建成立工業(yè)和信息化部、交通運輸部、國家民用航空局、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。
目的
重在轉(zhuǎn)職能提效率
其實，在經(jīng)濟學(xué)者看來，重要的不是機構(gòu)如何調(diào)整，而是這樣的調(diào)整能否做到轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率。換言之《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案(草案)》稿中更重要的部分是職能轉(zhuǎn)變而不是機構(gòu)改革。國家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家表示，我國所進行的大部制改革，關(guān)鍵問題不是各個部門的拆分組合，而是讓每個部門都能在自己監(jiān)管的領(lǐng)域當(dāng)中負起責(zé)任。
陳劍表示，要推動中國向法治的市場經(jīng)濟體制邁進，關(guān)鍵在于政府自身的改革。政府應(yīng)大幅度減少對微觀經(jīng)濟的干預(yù)，將自身工作更多轉(zhuǎn)向建設(shè)一個能夠為廣大公民提供基本的公共產(chǎn)品與服務(wù)的公共服務(wù)型政府上來“改革的精髓其實很簡單，減少政府對微觀經(jīng)濟的干預(yù)，讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，通過與之相適應(yīng)的激勵和約束機制，讓個人和企業(yè)，特別是民營企業(yè)有更多的活力和更大的空間，去創(chuàng)造財富、發(fā)展經(jīng)濟。因此，劃清政府與市場的邊界，讓市場在資源配置中扮演基礎(chǔ)性作用，限制政府權(quán)力，可能是今后一個較長時期一項重要且基礎(chǔ)性的工作?！?/p>
如果以這樣的思路進行考量，單單推進大部制改革恐怕還不夠，有觀點認為還應(yīng)該考慮縮減政府行政層級的設(shè)置。財政部財科所所長賈康提出，應(yīng)該通過政府機構(gòu)改革，壓縮政府機構(gòu)設(shè)置。主要是通過大部制改革的方式，還可以考慮將目前的政府層級進行壓縮。他說，現(xiàn)在民眾不滿意，總感覺行政成本偏高。這個問題不可回避，但這個偏高不是財政部門加強管理就能夠解決的，一定要有配套的改革。從機構(gòu)的合理化方面來講，能不能推進整個行政層級的扁平化。中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所副所長張平也認為，應(yīng)通過政府機構(gòu)改革，從橫向和縱向壓縮政府機構(gòu)設(shè)置。其中，橫向主要是外界熱議的大部制改革，縱向則是將目前的政府層級進行壓縮。
中國經(jīng)濟體制改革研究會會長宋曉梧則提出，當(dāng)下改革應(yīng)指向地方政府競爭體制。他說，這些年來，中央向地方放權(quán)，形成了中國特有的地方政府競爭體制，這樣就出現(xiàn)了一種非常獨特的現(xiàn)象，地方政府面對成千上萬的企業(yè)和各種分散的市場主體，不是想著怎樣健全社會組織的自律維權(quán)和自協(xié)調(diào)機制，而是為了競爭，把各類組織都變成變相的經(jīng)濟組織，“黨政工團齊動員”讓他們?nèi)ヂ鋵嵧顿Y指標(biāo)、招商引資指標(biāo)，連民主黨派也要落實分解的指標(biāo)，實際形成了地方政府直接配置資源這樣一種體制。
1987年我在美國讀M PA到華盛頓市政府實習(xí)的時候碰到這個問題，我問他們工資收入與市場水平相比如何，他們說政府部門的工資比市場工資一般確實要低一些。但是政府工作有一定的保障，同時，政府有延期支付，退休之后各種保障很不錯，但如果犯錯誤就會前功盡棄。這樣對貪污腐敗實際上也形成了約束機制。
第五個問題是地方黨政機構(gòu)設(shè)置的問題。剛才談到的中央政府人太少，與此相比就是地方黨委、政府、人大、政協(xié)這些機構(gòu)綜合起來龐大臃腫，這才是中國政府機構(gòu)人浮于事的根本所在。中國政府的體制是單一制，但是否地方各級黨政機構(gòu)一定要完全復(fù)制中央層面的黨政機構(gòu)設(shè)置值得分析。有些直轄市，省會城市的市、縣(區(qū))、街道辦事處機構(gòu)的設(shè)置高度重疊，完全是浪費。中央和地方的職能和財政資源到底怎么去匹配、去互補，而不是重復(fù)，這個問題需要認真分析研究，加以改革。
公共部門改革必須大力推進
與行政體系改革相關(guān)的公共部門改革也有很多問題，我談兩個具體的問題，一個是事業(yè)單位改革，還有一個是加強人大作為公共政策整合平臺的建設(shè)。
事業(yè)單位改革的進展不樂觀，但必須大力推進。事業(yè)單位改革的社會影響是巨大的，教育、醫(yī)療、科技等等都在這上頭，大數(shù)差不多4000萬人，比700萬公務(wù)員這個數(shù)字大得多，而這個恰恰是中國未來經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，從農(nóng)業(yè)化社會、工業(yè)化社會向知識型、服務(wù)型社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。專業(yè)技術(shù)人員在任何社會都是中產(chǎn)階級里的中堅力量。但是我們前些年的做法形成了一個獨特的現(xiàn)象，那就是對這個階層前所未有的仇視。對醫(yī)生、教師、科研人員的網(wǎng)上謾罵侮辱已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，現(xiàn)實中的人身攻擊也不在少數(shù)。這種事情在中國歷史和世界范圍是前所未有的，需要深刻反思。其根本原因之一就是我們沒有提供一個合理的制度環(huán)境讓這些領(lǐng)域合理發(fā)展。我們一方面把這些服務(wù)定義為公共服務(wù)，但是又不想真正買單。以北京市的公立醫(yī)院為例，大部分醫(yī)院從政府獲得的撥款不到其運行經(jīng)費的10%。而政府定價的極其不合理，又使得現(xiàn)有的醫(yī)院無法從現(xiàn)有的正常收費機制中獲得合理的成本補償。這些醫(yī)院只能想辦法通過各種扭曲的方式來收費運營，形成廣泛的社會抱怨。其實，高校和科研機構(gòu)都面臨類似的問題。
另外一個問題就是要把各級人大作為社會意志表達和整合的唯一的、根本的合法機制來建設(shè)?，F(xiàn)在我們國家社會公共政策討論的機制很多，大家通過各種方式來反映意見，這個都需要。但這種結(jié)果就是我們公共政策的碎片化。在討論促進經(jīng)濟發(fā)展時，大家都感覺需要減稅，給企業(yè)更大的發(fā)展空間。但是在討論社會政策時，大家又都說要加強政府對公共服務(wù)的投入。這兩個建議是完全矛盾的。但是我們沒有一個共同的平臺，大家把政府的收入和支出放在一起來討論，看看這些收入來的是否合理，都花到哪兒去了，收支是否能夠平衡，如果無法平衡，通過什么方式來融資等等。這個基本的平臺就是各級人大，這個過程就是政府的預(yù)算過程。
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