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然而，面對(duì)這些政策，社會(huì)資本總顯得“無(wú)動(dòng)于衷”。
紀(jì)嘉倫分析，過(guò)去鐵路投融資改革效果并不理想，關(guān)鍵是兩個(gè)問(wèn)題：一是在鐵路系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)方式并不透明的情況下，較難取信于社會(huì)資本，保障其投資收益權(quán)；二是在多元化投資主體下，鐵路需要放棄部分決策權(quán)和控制權(quán)，將部分優(yōu)質(zhì)資源讓渡于其他投資者，而如何分配路網(wǎng)資源，尚未有明確細(xì)則。
此次，《意見(jiàn)》提出，“向地方政府和社會(huì)資本放開(kāi)城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開(kāi)發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路”，首次明確地方政府和社會(huì)資本可以擁有鐵路項(xiàng)目的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)。
發(fā)改委綜合運(yùn)輸所運(yùn)輸管理研究室主任劉斌表示，城際鐵路、市域（郊）鐵路和支線鐵路，屬于預(yù)期收益較低的項(xiàng)目，需要相關(guān)部門(mén)盡快出臺(tái)詳盡的優(yōu)惠政策與配套細(xì)則。而資源開(kāi)發(fā)性鐵路是“賺錢(qián)項(xiàng)目”，也是目前鐵路運(yùn)輸收入的主要來(lái)源，而放開(kāi)可能會(huì)使中國(guó)鐵路總公司陷入兩難境地。
放開(kāi)部分鐵路的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，仍有許多待解的問(wèn)題，比如開(kāi)放干線鐵路路權(quán)?！拌F路在中長(zhǎng)途運(yùn)輸中更具經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。如果支線鐵路不能過(guò)軌到干線鐵路，就很難生存。相關(guān)細(xì)則應(yīng)抓緊出臺(tái)，否則民間資本仍將是觀望態(tài)度?！眲⒈笳f(shuō)。
“以地養(yǎng)路”彌補(bǔ)資金不足
《意見(jiàn)》的最大亮點(diǎn)被公認(rèn)為“加大力度盤(pán)活鐵路用地資源，鼓勵(lì)土地綜合開(kāi)發(fā)利用。支持鐵路車站及線路用地綜合開(kāi)發(fā)”。中國(guó)鐵路總公司作為國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)，其原鐵路生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性劃撥土地，可采取授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式配置，由中國(guó)鐵路總公司依法盤(pán)活利用。
劉斌認(rèn)為，鐵路總公司目前擁有豐富的土地資源，大量的車站、編組站集中于城市中心區(qū)，如果土地性質(zhì)能順利變更，“以地養(yǎng)路”模式將大大彌補(bǔ)鐵路資金的不足。
“這實(shí)際上是釋放了一個(gè)信號(hào)，鐵路也可以搞地產(chǎn)開(kāi)發(fā)了。”劉斌說(shuō)，《意見(jiàn)》主要是盤(pán)活既有鐵路土地資源，卻沒(méi)有提及新線開(kāi)發(fā)中地方政府、社會(huì)資本如何享有這一紅利?！叭绻M(jìn)一步調(diào)整鐵路沿線土地開(kāi)發(fā)政策，地方政府的投資性也會(huì)大大提高。”
專家指出，盡管“以地養(yǎng)路”的模式使香港地鐵成為目前世界上唯一實(shí)現(xiàn)盈利的軌道交通項(xiàng)目，但盤(pán)活鐵路用地，也給鐵路投融資體制改革帶來(lái)兩項(xiàng)挑戰(zhàn)：一是如何保障土地開(kāi)發(fā)收益全部有效用于鐵路事業(yè)，二是如何防止土地開(kāi)發(fā)收益對(duì)社會(huì)資本的擠出效應(yīng)。相關(guān)資源摸底與制度設(shè)計(jì)，應(yīng)盡早展開(kāi)。
貨運(yùn)價(jià)格取消政府定價(jià)
此次鐵路運(yùn)價(jià)改革以貨運(yùn)價(jià)格改革“敲門(mén)”，避開(kāi)了客運(yùn)價(jià)格改革。鐵路貨運(yùn)改革按照鐵路與公路保持合理比價(jià)關(guān)系的原則制定國(guó)鐵貨運(yùn)價(jià)格，并隨公路貨運(yùn)價(jià)格變化動(dòng)態(tài)調(diào)整。
改革后，鐵路貨運(yùn)價(jià)格會(huì)否在短期內(nèi)大幅提高仍不確定。一方面，與國(guó)外相比，鐵路貨運(yùn)價(jià)格確有上行空間。例如美國(guó)公路運(yùn)費(fèi)是鐵路運(yùn)費(fèi)的2.75倍，而我國(guó)目前是5倍。另一方面，抑制漲價(jià)沖動(dòng)的因素也大量存在。鐵路貨運(yùn)價(jià)格已經(jīng)在2012年、2013年分別上調(diào)1分/噸公里與1.5分/噸公里，提升幅度、密度已經(jīng)較大。而鐵路目前的貨運(yùn)量仍處于止跌階段，從市場(chǎng)反應(yīng)看，除目前疲軟的大宗貨物，鐵路運(yùn)價(jià)在其他貨種運(yùn)輸中優(yōu)勢(shì)并不明顯。
值得注意的是，《意見(jiàn)》提出，“創(chuàng)造條件，將鐵路貨運(yùn)價(jià)格由政府定價(jià)改為政府指導(dǎo)價(jià)，增加運(yùn)價(jià)彈性”。
劉斌認(rèn)為，這一方面可以提高鐵路對(duì)市場(chǎng)的敏感度，加快鐵路總公司融入市場(chǎng)的步伐，另一方面可以使鐵路行業(yè)的收入預(yù)期與經(jīng)營(yíng)環(huán)境有所改善，提高鐵路行業(yè)對(duì)社會(huì)資本的吸引力。
設(shè)立基金吸引社會(huì)法人投入
自1991年起，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行征收鐵路建設(shè)基金政策。這筆費(fèi)用從每噸公里2厘錢(qián)開(kāi)始征收，后漲到每噸公里3分多，至2011年底僅累計(jì)約8000多億元。這筆一分一厘從貨主方提留的基金，與鐵路建設(shè)的巨大投資需求相比，可謂杯水車薪。
此次《意見(jiàn)》亮點(diǎn)之一是研究設(shè)立鐵路發(fā)展基金。該基金以中央財(cái)政性資金為引導(dǎo)，吸引社會(huì)法人投入，主要投資國(guó)家規(guī)定的項(xiàng)目，社會(huì)法人不直接參與鐵路建設(shè)、經(jīng)營(yíng)，但保證其獲取穩(wěn)定合理回報(bào)?！斑@實(shí)際上為鐵路發(fā)展打造了一個(gè)資金蓄水池。這個(gè)資金可以吸引保險(xiǎn)類的低成本資金，并滾動(dòng)發(fā)展，形成新的融資平臺(tái)?！眲⒈笳f(shuō)。
專家認(rèn)為，鐵路發(fā)展基金或?qū)⒁愿哂谕谑袌?chǎng)利率的債券方式發(fā)行。要提高發(fā)展基金對(duì)社會(huì)資本的吸引力，鐵路需不斷提高其收益預(yù)期，這又將倒逼鐵路推進(jìn)客貨運(yùn)輸組織改革、價(jià)格改革等一系列內(nèi)部改革。
“政府應(yīng)繼續(xù)出臺(tái)細(xì)則，規(guī)定鐵路發(fā)展基金由誰(shuí)管理、如何使用，保障不同投資主體都能均等享有這一資源?！眲⒈笳f(shuō)。
