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????國務(wù)院12日發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》，為我國未來五年大氣污染防治勾勒出一幅明晰的路徑圖。 新華社發(fā) 朱慧卿作
????5年的時間，全國空氣質(zhì)量要總體改善，重污染天氣較大幅度減少；具體到灰霾天最嚴(yán)重、10大污染城市最密集的京津冀地區(qū)，PM2.5等細(xì)顆粒物污染物的濃度年均要下降25%。
????這份詳細(xì)的大氣污染治理時間表出現(xiàn)在9月12日國務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》。這也是我國首次以國務(wù)院的名義發(fā)布空氣污染治理方案，被業(yè)界看作是本屆政府在環(huán)境和民生領(lǐng)域最重要的行動目標(biāo)。
????據(jù)參與計劃制定的專家透露，大氣治理計劃的醞釀早在今年年初灰霾天頻繁襲擊我國1/6的國土面積時就已經(jīng)啟動，而且打破了以往污染治理方案制定僅有環(huán)保部門唱獨角戲的局面，由國務(wù)院一位副秘書長直接牽頭，召集6個相關(guān)中央部委和京津冀等減排重點地區(qū)共同參與，其間，方案做過幾十次修改。
????中國環(huán)境科學(xué)院副院長柴發(fā)合說，灰霾天形成的元兇——PM2.5來源渠道復(fù)雜，燃煤、機(jī)動車、揚塵都有貢獻(xiàn)，而且地區(qū)之間又有相互影響疊加的因素，光靠哪一個部門、哪一個地區(qū)、或者是哪一項減排措施，都不能有效解決灰霾的問題，必須多地區(qū)、多部門聯(lián)防聯(lián)治，共同打出一套組合拳，這也意味著，破解灰霾天的難題需要有一套全新的污染治理模式。
????《大氣污染防治行動計劃》有35條措施，覆蓋了機(jī)動車污染治理、煤炭消費總量控制、地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、減排考核等10個領(lǐng)域。環(huán)保部污染防治司副司長汪鍵說，這10個方面的措施都直指PM2.5等細(xì)顆粒物產(chǎn)生的根源，如果真正落實，就能在改善空氣質(zhì)量的同時，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、煤炭消費量控制等目標(biāo)，可以說是一石多鳥。
????5年的時間，10個方面的35條措施能否順利執(zhí)行，北京等地區(qū)PM2.5年均濃度下降25%的超常規(guī)減排目能否落實，藍(lán)天能否重現(xiàn)？
????污染治理不容等待，減排目標(biāo)需要超常規(guī)努力
????《大氣污染防治行動計劃》給出的減排目標(biāo)是，2017年，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域PM2.5等細(xì)顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右。計劃還特別提到，北京市細(xì)顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右，這也是計劃目標(biāo)中唯一針對某一個城市的目標(biāo)。
????北京目前PM2.5的年均濃度是90~100微克/立方米，在柴發(fā)合看來，要實現(xiàn)2017年目標(biāo)，北京的任務(wù)并不輕。依據(jù)發(fā)達(dá)國家的治理經(jīng)驗，這樣的減排目標(biāo)要用10~15年才能完成，而留給北京的時間只有5年，任務(wù)非常艱巨，屬于必須要跳起來、或是踮起腳尖才能實現(xiàn)的目標(biāo)。
????曾經(jīng)空氣污染嚴(yán)重的英國倫敦和美國洛杉磯，改善空氣質(zhì)量的時間都在幾十年以上。所以柴發(fā)合也特別強調(diào)，短期要改善空氣治理，一定需要全民參與，大家共同對環(huán)境治理改善負(fù)責(zé)。
????長期研究美國環(huán)境政策的中國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華也認(rèn)為，計劃提出的減排目標(biāo)，難度高于美國當(dāng)初面臨同樣問題時的難度。
????比如，發(fā)展階段不同，1990年美國大規(guī)模治理空氣污染時，已是高收入國家，而目前中國按人均GDP計算，剛進(jìn)入上中等收入國家；再有，發(fā)展階段不同，美國治理大氣污染的這20年，已處于后工業(yè)化社會，第三產(chǎn)業(yè)比重達(dá)到70%以上，能源需求和污染排放都呈大幅下降的趨勢，而未來20年，中國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，發(fā)展的任務(wù)還十分繁重。
????柴發(fā)合介紹說，之所以要把目標(biāo)定的稍微高一些，是因為我國的空氣質(zhì)量已經(jīng)等不起了。傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家的空氣問題都是依次出現(xiàn)，比如先有煤煙型污染，再有機(jī)動車污染，不同時期，治理的對象不同，但中國不一樣，煤煙型污染和機(jī)動車污染疊加出現(xiàn)，老百姓對環(huán)境質(zhì)量改善的期待更迫切，必須走超常規(guī)的路徑。
????汪鍵透露說，《大氣污染防治行動計劃》出臺前多次征求地方政府的意見，減排的目標(biāo)也經(jīng)過中央各部門和地方政府的反復(fù)討論，可以說，最終的減排目標(biāo)能否實現(xiàn)，對當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量有怎樣的改善，甚至對地方經(jīng)濟(jì)會有怎樣的影響，地方政府和中央部門都有過細(xì)致的思考。
????此前，北京市環(huán)保部門的負(fù)責(zé)人也表示，據(jù)測算，PM2.5年均濃度控制在60微克/立方米左右的目標(biāo)經(jīng)過努力也是可以實現(xiàn)的，但也需要超常規(guī)的努力。
????事實上，在超常規(guī)的環(huán)境目標(biāo)壓力下，北京也在動態(tài)調(diào)整一些與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的目標(biāo)。比如，最早，北京確定的煤炭總量控制目標(biāo)是2017年控制在1300萬噸，但隨著環(huán)境目標(biāo)的加碼，北京提出了要將煤炭消費量控制在1000萬噸。這意味著，北京將加大清潔能源的使用，而價格更高的清潔能源會直接影響提高整個城市的運行成本。
????環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院總工程師楊金田介紹說，要實現(xiàn)《大氣污染防治行動計劃》目標(biāo)，會對地方經(jīng)濟(jì)有兩個方面的影響，一方面，污染治理投入的增加對GDP增長有不小的拉動作用，另一方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，肯定會造成一些地方的財政稅收下滑，影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)增速。
????這些變化都需要地方政府預(yù)先了解，并做出應(yīng)對之策，不能在向減排目標(biāo)推進(jìn)的過程中，因為經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的變化而止步不前。
????煤炭消費總量控制，能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化是減排的牛鼻子
????北京市環(huán)保局副局長莊志東說，就北京而言， PM2.5有3個來源：60%是“燒出來的”；15%是“飄出來的”；還有25%是“揚出來的”。
????“燒出來的”指的是，燃料燃燒排放的PM2.5，包括煤、油、機(jī)動車排放等的燃燒；“飄出來的”則是指工業(yè)、油氣、溶劑、餐飲油煙揮發(fā)出的PM2.5；“揚出來的”是指揚塵，包括建筑揚塵、道路揚塵和工業(yè)粉塵。
????所以，《大氣污染防治行動計劃》中有多項措施直指煤炭消費量的問題，比如，要加快推進(jìn)集中供熱、“煤改氣”、“煤改電”工程建設(shè)；要制定國家煤炭消費總量中長期控制目標(biāo)，實行目標(biāo)責(zé)任管理。到2017年，煤炭占能源消費總量比重降低到65%以下，特別是京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域力爭實現(xiàn)煤炭消費總量負(fù)增長。
????在駱建華看來，盡管我們目前面臨的減排難度要大于美國當(dāng)年治理空氣污染的階段，但并非不可為，關(guān)鍵是要抓住煤炭消費總量控制這個解決問題的牛鼻子。
????我國能源消費長期以來以煤為主，目前消費量已達(dá)到35億噸，即使未來20年煤炭消費量不再增長，新增能源消費需求以油氣和可再生能源來填補，但駱建華認(rèn)為，35億噸煤炭消費所帶來的環(huán)境影響仍不可小覷。
????煤炭消費總量控制和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)如何破題？ 駱建華分析說，未來能源消費需求增長趨勢主要取決于經(jīng)濟(jì)增長速度和能源彈性消費系數(shù)兩個因素。
????他根據(jù)目前對中國經(jīng)濟(jì)增速主流的預(yù)判，以2010年～2030年中國經(jīng)濟(jì)年均增速6.8%、能源消費年均增長3.4%為基礎(chǔ)測試出，2020年，我國的能源消費需要46億噸標(biāo)煤。
????駱建華說，緊隨其后的問題是，目前35億噸煤的消費已經(jīng)導(dǎo)致灰霾天頻繁發(fā)生，那么未來11億噸標(biāo)煤的能源缺口該怎么彌補，顯然不能再依靠化石能源，否則空氣污染的問題永遠(yuǎn)無解，必須靠石油、天然氣和可再生能源，甚至是超常規(guī)發(fā)展安全核能來填補。
????駱建華的測算是，如果實現(xiàn)煤炭消費零增長，將煤炭消費總量控制在35億噸，那么煤炭在能源消費構(gòu)成中的占比由目前的68%，降至2020年的55%，2030年的40%，也是能否結(jié)構(gòu)優(yōu)化的關(guān)鍵一步。
????國家發(fā)改委能源所研究員周大地直言不諱地指出，《大氣污染防治行動計劃》提出煤炭消費總量控制，對地方發(fā)展是個很大的挑戰(zhàn)，特別是對那些過去以來煤炭消費量一直節(jié)節(jié)攀高的地區(qū)，因為那些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長方式就是靠資源和能源，現(xiàn)在不僅不能再靠能源支持，煤炭消費量還要降下來，這就必須要對經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式進(jìn)行大調(diào)整。
????也有專家透露，在減排任務(wù)最重的京津冀地區(qū)，除去北京，天津和河北煤炭消費總量控制的壓力都很大。
????2012年，河北省全年生產(chǎn)總值達(dá)到26575億元，位居全國第六。支撐這份成績單的是當(dāng)?shù)啬茉聪牧康难该驮黾雍椭鼗ぎa(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。由于歷史的原因，河北的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，鋼鐵、建材、石化、電力等兩高行業(yè)比較集中，其中全國粗鋼的產(chǎn)量1/4來自河北?！斑^重”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)直接導(dǎo)致河北成為能源消費大省，能源消費量在全國居第二位。
????所以對河北來說，要完全靠清潔能源來替代煤炭實現(xiàn)用煤量的削減是很困難的，關(guān)鍵只能靠優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰高耗能的落后產(chǎn)能，才能實現(xiàn)煤炭用量的削減。
????目前河北鋼鐵的年產(chǎn)量有3億噸，有專家的觀點是，河北應(yīng)該好好測算一下，究竟需不需要這么大的鋼鐵生產(chǎn)規(guī)模，京津冀的環(huán)境容量能否支撐得了3億噸鋼鐵生產(chǎn)過程中的污染排放。
????周大地認(rèn)為，治理大氣污染是需要成本和付出代價的，比如用清潔能源替代煤炭，整個城市的運行成本都會提高，這是需要地方政府和民眾有所準(zhǔn)備和考慮的，是全社會必須要承擔(dān)的成本。
????據(jù)介紹，《大氣污染防治行動計劃》制定過程中曾確定了“同呼吸共命運”的基調(diào)，而行動計劃的最后一部分內(nèi)容也呼吁，祛除灰霾天，全社會都要伸出援手。正如周大地所言，改善空氣質(zhì)量是需要成本的，民眾也有自己的責(zé)任，必須要為清潔能源、清潔汽車埋單。
????地方政府責(zé)任明晰，考核要動真格
????在未來5年的大氣治理過程中，地方政府應(yīng)該承擔(dān)怎樣的責(zé)任？
????《大氣污染防治行動計劃》中與地方政府直接相關(guān)的內(nèi)容至少有兩個方面：一是，京津冀、長三角區(qū)域的地方政府間要形成協(xié)作機(jī)制，由區(qū)域內(nèi)省級人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門參加，協(xié)調(diào)解決區(qū)域突出環(huán)境問題，組織實施環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預(yù)警應(yīng)急等大氣污染防治措施；
????二是，國務(wù)院與各省（區(qū)、市）人民政府簽訂大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書，將目標(biāo)任務(wù)分解落實到地方人民政府和企業(yè)。國家層面還將構(gòu)建以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的目標(biāo)責(zé)任考核體系。
????與以往環(huán)境治理地方各自為戰(zhàn)不同，《大氣污染防治行動計劃》特別強調(diào)區(qū)域間的協(xié)同作戰(zhàn)。我國的法律規(guī)定，地方政府對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?？墒俏廴疚锏臄U(kuò)散并不理會行政區(qū)劃邊界的概念，所以近年來在學(xué)界頻繁被提及的觀點是，空氣污染的治理必須走區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的模式，光靠某一地區(qū)的努力，難以實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善。
????有研究表明，在偏南風(fēng)的作用下，北京空氣污染的狀況將受到河北的影響，北京輸入型污染的影響權(quán)重能占到25%。但在河北看來，當(dāng)風(fēng)向改變時，北京的污染也會飄到附近的保定、石家莊。
????事實上，對北京來說，早在2008年北京奧運會期間就已經(jīng)嘗到了區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治的甜頭。當(dāng)時為了保證奧運期間北京及其周邊的空氣質(zhì)量，京津冀晉蒙的污染企業(yè)都停工了一段時間，而空氣質(zhì)量也確實立竿見影有了好轉(zhuǎn)。隨著奧運會的結(jié)束，一切又恢復(fù)到從前。
????在北京周邊的各省市看來，奧運會期間的做法只能是短期行為，就那短短的幾個星期，地方經(jīng)濟(jì)都有很大的損失，如果長期為了保北京藍(lán)天要周邊地區(qū)作出犧牲也是不現(xiàn)實的，那么，區(qū)域間該如何協(xié)同作戰(zhàn)是亟待大家共同探討的話題。
????有消息稱，京津冀地區(qū)聯(lián)防聯(lián)治的方案已經(jīng)提交到環(huán)保部，將在該部門的支持下形成最終方案和實施細(xì)則。這份聯(lián)防聯(lián)治方案被認(rèn)為可能會包括：未來各省市間應(yīng)該如何共享信息，如何聯(lián)合執(zhí)法，如何進(jìn)行環(huán)評會商等內(nèi)容。
????據(jù)環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，《大氣污染防治行動計劃》發(fā)布之后，環(huán)保部將與各省區(qū)市簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，PM2.5等細(xì)顆粒物將被列為對地方進(jìn)行考核的約束性指標(biāo)。最先啟動的有可能是京津冀地區(qū)各省市與環(huán)保部的簽約。
????業(yè)界認(rèn)為，《大氣污染防治行動計劃》的一個重大突破是，將對治理目標(biāo)完不成的地區(qū)實施動真格的問責(zé)。計劃中有專門的嚴(yán)格問責(zé)的措施：對未通過年度考核的，由環(huán)保部門會同組織部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)等部門約談省級人民政府及其相關(guān)部門有關(guān)負(fù)責(zé)人，提出整改意見，予以督促。
????計劃中還明確，對因工作不力、履職缺位等導(dǎo)致未能有效應(yīng)對重污染天氣的，以及干預(yù)、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)和沒有完成年度目標(biāo)任務(wù)的，監(jiān)察機(jī)關(guān)要依法依紀(jì)追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任，環(huán)保部門要對有關(guān)地區(qū)和企業(yè)實施建設(shè)項目環(huán)評限批，取消國家授予的環(huán)境保護(hù)榮譽稱號。
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