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????（二）地方政府性債務(wù)情況。
????截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。根據(jù)近年來地方政府性債務(wù)在舉債主體和融資方式上出現(xiàn)的新情況，本次審計，在政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)中，包括了全額撥款事業(yè)單位為其他單位提供擔(dān)保形成的債務(wù)383.52億元；在政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)中，包括了地方政府通過國有獨資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位等新的舉債主體和通過BT（建設(shè)－移交）、融資租賃、墊資施工等新的舉債方式為公益性項目舉借，且由非財政資金償還的債務(wù)19730.13億元。地方政府性債務(wù)具體情況是：
????——從政府層級看，省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別為17780.84億元、48434.61億元、39573.60億元和3070.12億元（詳見表2）。
????——從舉借主體看，融資平臺公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費補(bǔ)助事業(yè)單位是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要舉借主體，分別舉借40755.54億元、30913.38億元、17761.87億元（詳見表3）。
????——從債務(wù)資金來源看，銀行貸款、BT、發(fā)行債券是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要來源，分別為55252.45億元、12146.30億元和11658.67億元（詳見表4）。
????——從債務(wù)資金投向看，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目，不僅較好地保障了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的資金需要，推動了民生改善和社會事業(yè)發(fā)展，而且形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，大多有經(jīng)營收入作為償債來源。在已支出的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)101188.77億元中，用于市政建設(shè)、土地收儲、交通運(yùn)輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項目的支出87806.13億元，占86.77%（詳見表5）。其中，用于土地收儲債務(wù)形成大量土地儲備資產(chǎn)，審計抽查的34個重點城市②本級截至2013年6月底儲備土地16.02萬公頃；用于城市軌道交通、水熱電氣等市政建設(shè)和高速公路、鐵路、機(jī)場等交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)的債務(wù)，不僅形成了相應(yīng)資產(chǎn)，而且大多有較好的經(jīng)營性收入；用于公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房的債務(wù)，也有相應(yīng)的資產(chǎn)、租金和售房收入。
????——從未來償債年度看，2013年7月至12月、2014年到期需償還的政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)分別占22.92%③和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需償還的占18.76%（詳見表6）。
????三、全國政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)情況
????與一些國家的政府債務(wù)主要用于消費性支出不同，我國的政府性債務(wù)主要用于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活條件改善相關(guān)的項目建設(shè)，大多有相應(yīng)的資產(chǎn)和收入作為償債保障。目前，國際上對政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況尚無統(tǒng)一評價標(biāo)準(zhǔn)，參考一些國家和國際組織的通常做法，本次審計以負(fù)債率④、政府外債與GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）的比率⑤、債務(wù)率⑥和逾期債務(wù)率⑦等指標(biāo)，對2012年底⑧我國政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況進(jìn)行分析，結(jié)果表明，全國政府性債務(wù)各項風(fēng)險指標(biāo)均處于國際通常使用的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍內(nèi)，風(fēng)險總體可控。
????（一）負(fù)債率。截至2012年底，全國政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與當(dāng)年GDP（518942億元）的比率為36.74%。政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)大多有相應(yīng)的經(jīng)營收入為償債來源，只有在被擔(dān)保人和債務(wù)人自身償債出現(xiàn)困難時，政府才需承擔(dān)一定的償還或救助責(zé)任。審計結(jié)果顯示，2007年以來，各年度全國政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)當(dāng)年償還本金中，由財政資金實際償還的比率最高分別為19.13%和14.64%?？紤]以上因素后，2012年底全國政府性債務(wù)的總負(fù)債率為39.43%，低于國際通常使用的60%的負(fù)債率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。
??? （二）政府外債與GDP的比率。截至2012年底，全國政府外債余額為4733.58億元，占GDP的比率為0.91%，低于國際通常使用的20%的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。
????（三）債務(wù)率。截至2012年底，全國政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率為105.66%。若將政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)按照19.13%、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)按照14.64%的比率折算，總債務(wù)率為113.41%，處于國際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍之內(nèi)。
????（四）逾期債務(wù)率。截至2012年底，全國政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的逾期債務(wù)率為5.38%，除去應(yīng)付未付款項形成的逾期債務(wù)后，逾期債務(wù)率為1.01%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)的逾期債務(wù)率分別為1.61%和1.97%，均處于較低水平。
????四、政府性債務(wù)管理中存在的主要問題
????（一）地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長較快。截至2013年6月底，省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額105789.05億元，比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97%。其中：省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。
????（二）部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%；其中，有2個省級、31個市級、29個縣級、148個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率（舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重）超過20%。從行業(yè)債務(wù)狀況看，截至2013年6月底，全國政府還貸高速公路和取消收費政府還貸二級公路債務(wù)余額分別為19422.48億元和4433.86億元，債務(wù)償還壓力較大。
????（三）地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度較高。截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34865.24億元，占省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66億元的37.23%。
????（四）部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金。審計發(fā)現(xiàn)，部分地方違規(guī)通過BT、向非金融機(jī)構(gòu)和個人借款等方式舉借政府性債務(wù)2457.95億元；地方政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位違規(guī)提供擔(dān)保3359.15億元；融資平臺公司等單位違規(guī)發(fā)行債券423.54億元；國發(fā)〔2010〕19號文件下發(fā)后，仍有533家只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司存在繼續(xù)融資行為；財政部等4部委2012年底明確要求地方政府規(guī)范對融資平臺公司的注資行為后，仍有部分地方將市政道路、公園等公益性資產(chǎn)和儲備土地等以資本金形式違規(guī)注入71家融資平臺公司，涉及金額544.65億元；部分地方違規(guī)將債務(wù)資金投入資本市場22.89億元、房地產(chǎn)市場70.97億元和用于修建樓堂館所41.36億元。
????本次審計發(fā)現(xiàn)并已依法移送有關(guān)部門處理的涉嫌違法違紀(jì)案件線索51件，涉案人員69人。有關(guān)處理結(jié)果將適時公告。
????針對上述情況，審計機(jī)關(guān)已向有關(guān)部門和地方政府建議：一是建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制，健全政府性債務(wù)管理制度。二是建立健全地方政府性債務(wù)管理責(zé)任制，嚴(yán)肅責(zé)任追究。三是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，穩(wěn)步推進(jìn)投融資、財稅等體制機(jī)制改革。四是建立健全債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，妥善處理存量債務(wù)，防范債務(wù)風(fēng)險。
????有關(guān)部門和地方按照國務(wù)院部署，已經(jīng)或正在研究制定相關(guān)制度和辦法，并采取措施積極整改審計發(fā)現(xiàn)的問題。相關(guān)情況將由有關(guān)部門和地方適時向社會公告。
????①政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)是指需由財政資金償還的債務(wù)，屬政府債務(wù)；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)是指由政府提供擔(dān)保，當(dāng)某個被擔(dān)保人無力償還時，政府需承擔(dān)連帶責(zé)任的債務(wù)；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)是指政府不負(fù)有法律償還責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時，政府可能需給予一定救助的債務(wù)。后兩類債務(wù)均應(yīng)由債務(wù)人以自身收入償還，正常情況下無需政府承擔(dān)償債責(zé)任，屬政府或有債務(wù)。以上三類債務(wù)不能簡單相加。
????②4個直轄市、5個計劃單列市和25個省會城市，不含烏魯木齊市和拉薩市。
????③2013年6月底地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，逾期債務(wù)11496.35億元（含應(yīng)付未付款項、其他單位和個人借款形成的逾期債務(wù)9414.38億元）均作為2013年7月至12月到期需償還的債務(wù)。
????④負(fù)債率：年末債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比率，是衡量經(jīng)濟(jì)總規(guī)模對政府債務(wù)的承載能力或經(jīng)濟(jì)增長對政府舉債依賴程度的指標(biāo)。國際上通常以《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的負(fù)債率60%作為政府債務(wù)風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。
????⑤政府外債與GDP的比率：年末政府外債余額與當(dāng)年GDP的比率，是衡量經(jīng)濟(jì)增長對政府外債依賴程度的指標(biāo)。國際通常使用的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值為20%。
????⑥債務(wù)率：年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財力的比率，是衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)。國際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值為90~150%。
????⑦逾期債務(wù)率：年末逾期債務(wù)余額占年末債務(wù)余額的比重，是反映到期不能償還債務(wù)所占比重的指標(biāo)。
????⑧由于上述指標(biāo)計算需要年度GDP和年度綜合財力數(shù)據(jù)，因此，僅對截至2012年底的債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況進(jìn)行分析。
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