天水市人民政府辦公室
關(guān)于深化交通基礎(chǔ)設(shè)施
投融資體制機(jī)制改革的實(shí)施意見
天政辦發(fā)〔2018〕265號
各縣區(qū)人民政府,市政府有關(guān)部門:
為深入貫徹落實(shí)中央、省市關(guān)于深化投融資體制改革的決策部署,建立支持交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資政策機(jī)制,充分發(fā)揮交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施對決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)、決勝全面小康的支撐和保障作用,根據(jù)《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于深化交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》(甘政辦發(fā)〔2018〕40號)、《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)以出讓國有資源資產(chǎn)和資產(chǎn)證券化等多種方式補(bǔ)充基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資本金工作實(shí)施方案的通知》(甘政辦發(fā)〔2018〕197號)、《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)引導(dǎo)縣級政府與省屬國有企業(yè)合作建設(shè)養(yǎng)護(hù)普通省道旅游公路及農(nóng)村公路的意見》(甘政辦發(fā)〔2018〕207號)等文件精神,結(jié)合我市實(shí)際,制定以下實(shí)施意見。
一、總體要求
(一)指導(dǎo)思想。全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神,堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),牢固樹立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念,統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局,按照高質(zhì)量發(fā)展的要求,著力改革交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制。
(二)總體目標(biāo)。以投資主體多元化、融資渠道多樣化、融資結(jié)構(gòu)合理化、投資效益最大化為目標(biāo),采取“政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、社會參與、多元募集”的方式,充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,破解融資壓力,增強(qiáng)要素保障,著力構(gòu)建以政府投資為引導(dǎo)、以市場融資為基礎(chǔ),多層次、多渠道、多形式的交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資管理體制。到2020年,形成交通基礎(chǔ)設(shè)施投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營、償債的良性循環(huán),真正做到“投得準(zhǔn)、融得來、用得好、還得起”。
(三)基本原則
政府引導(dǎo),社會參與。建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的政府投入機(jī)制,充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)和放大效應(yīng),大力推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),平等對待各類投資主體,積極引導(dǎo)各類社會資本參與。
放管結(jié)合,優(yōu)化服務(wù)。將交通基礎(chǔ)設(shè)施投資管理工作的立足點(diǎn)放到為企業(yè)投資活動做好服務(wù)上,在服務(wù)中實(shí)施管理,在管理中實(shí)現(xiàn)服務(wù)。更加注重事前政策引導(dǎo)、事中事后監(jiān)管約束和過程服務(wù),創(chuàng)新服務(wù)方式,簡化服務(wù)流程,提高綜合服務(wù)能力。
創(chuàng)新機(jī)制,暢通渠道。充分發(fā)揮各方面的主動性和創(chuàng)造性,探索不同層級、不同地區(qū)、不同性質(zhì)交通基礎(chǔ)設(shè)施特點(diǎn)的投融資新機(jī)制、新模式。暢通交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資渠道,拓寬投資項(xiàng)目資金來源,充分挖掘社會資金潛力,有效緩解融資難融資貴問題。
量力而行,穩(wěn)中求進(jìn)。堅(jiān)持量力而行,做到投資按規(guī)劃、融資有計(jì)劃、償債有來源、風(fēng)險(xiǎn)可管控。堅(jiān)持整合資源、完善機(jī)制,做大做強(qiáng)交通投融資企業(yè),增強(qiáng)投融資能力,滿足交通建設(shè)的資金需求。堅(jiān)持融資與經(jīng)營相結(jié)合,建立償債長效機(jī)制,有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
二、明確責(zé)任主體
根據(jù)國家財(cái)稅體制改革和全省公路建設(shè)管理體制改革要求,按照政府事權(quán)與支出責(zé)任,市、縣(區(qū))兩級政府根據(jù)建設(shè)事權(quán)履行交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資主體責(zé)任,構(gòu)建事權(quán)清晰、責(zé)權(quán)一致、各負(fù)其責(zé)、協(xié)同推進(jìn)的交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制。
(一)市政府為省級高速、普通省道一、二級公路和市縣聯(lián)建的普通省道建設(shè)管理和投融資責(zé)任主體。省級高速、普通省道一、二級公路,在全力爭取中央和省級補(bǔ)助資金的基礎(chǔ)上,由市上負(fù)責(zé)多渠道籌措建設(shè)資金?？缈h(區(qū))的普通省道三級公路,采取“市縣聯(lián)建”的辦法,市上負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè),承擔(dān)工程建設(shè)資金,項(xiàng)目所在縣(區(qū))政府負(fù)責(zé)征地拆遷并承擔(dān)費(fèi)用。
(二)縣(區(qū))人民政府為其他普通省道、旅游公路和農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理和投融資責(zé)任主體。其他普通省道、旅游公路、農(nóng)村公路等縣級事權(quán)項(xiàng)目,在全力爭取中央和省級補(bǔ)助資金的基礎(chǔ)上,由縣(區(qū))政府負(fù)責(zé)多渠道籌措建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理資金。
三、健全事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的政府投入機(jī)制
(一)經(jīng)營性項(xiàng)目:對有一定收益的省級高速、普通省道一級公路等經(jīng)營性交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營,以社會資本投入為主,除爭取中央和省級補(bǔ)助資金外,通過吸引社會資本籌集建設(shè)資金,通過盤活公路沿線土地、礦產(chǎn)、旅游、砂石料等資源,多渠道籌集政府出資項(xiàng)目資本金。
(二)非經(jīng)營性項(xiàng)目:
1.二級及以下普通省道和旅游公路:除爭取中央和省級補(bǔ)助資金外,按照“一路一策”原則,研究融資方案,破解資金難題。
(1)市、縣(區(qū))兩級要進(jìn)一步加大財(cái)政性資金保障,加快建立完善部門綜合預(yù)算管理制度,實(shí)施全口徑預(yù)算管理,將各類用于交通運(yùn)輸發(fā)展的財(cái)政性資金納入預(yù)算管理,提高資金使用效益。
(2)加強(qiáng)與銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)銜接溝通,探索建立符合我市交通運(yùn)輸發(fā)展實(shí)際的融資模式,增強(qiáng)資金保障能力。
(3)鼓勵(lì)縣區(qū)政府按照“公益性項(xiàng)目、市場化運(yùn)作”理念,將本地區(qū)普通省道、旅游公路、農(nóng)村公路“暢返不暢”工程等項(xiàng)目打捆,采用“建養(yǎng)一體化”模式交由省屬國有企業(yè)或具備條件有意愿的中央企業(yè)和民營企業(yè)建設(shè)運(yùn)營。
2.農(nóng)村公路:除國省專項(xiàng)資金外,縣(區(qū))政府可通過財(cái)政性資金、社會捐助等方式籌集缺口資金。鼓勵(lì)采取農(nóng)村公路資源開發(fā)、金融支持、捐助、捐款等方式籌集農(nóng)村公路建設(shè)資金。有條件的縣(區(qū))可通過拍賣、轉(zhuǎn)讓農(nóng)村公路冠名權(quán)、路域資源開發(fā)權(quán)等方式籌集資金。村委會在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府的指導(dǎo)下,可以按照村民自愿、民主決策的原則和“一事一議”制度組織村道建設(shè)。
(三)準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目:準(zhǔn)經(jīng)營性交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,引入社會資本建設(shè),由同級政府給予一定資金補(bǔ)助。
(四)公益性項(xiàng)目:客貨運(yùn)輸站場、交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施支持系統(tǒng)等公益性交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,按照建設(shè)事權(quán)以政府投入為主。
四、構(gòu)建交通基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道多樣化格局
(一)鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本進(jìn)入交通運(yùn)輸領(lǐng)域。按照“非禁即入、平等對待”的原則,打破行業(yè)壟斷和市場壁壘,切實(shí)降低準(zhǔn)入門檻,建立公平開放透明的市場規(guī)則,營造權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境,全面放開社會資本投資交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,簡化行政審批手續(xù),加強(qiáng)市場監(jiān)管和服務(wù)。支持通過特許經(jīng)營、股權(quán)合作、委托經(jīng)營等多種方式,對符合條件的公路、橋梁、隧道、車站、綜合運(yùn)輸樞紐、物流園區(qū)、運(yùn)輸站場等交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營和管理,及交通運(yùn)輸新興業(yè)務(wù)領(lǐng)域(交通信息化、交通智能業(yè)務(wù)、科技創(chuàng)新業(yè)務(wù)、節(jié)能減排、綠色交通建設(shè))均實(shí)行對內(nèi)對外開放,允許和鼓勵(lì)國有企業(yè)、外商、民營企業(yè)和個(gè)體參與投資、建設(shè)和經(jīng)營。鼓勵(lì)通過出讓或股權(quán)合作方式,轉(zhuǎn)讓已建成交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)或產(chǎn)權(quán)等,建立以社會資金為主、政府和社會共同參與的投融資機(jī)制,營造市場化運(yùn)作的外部環(huán)境。
(二)靈活運(yùn)用交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式。堅(jiān)持市場化、企業(yè)化運(yùn)營理念,通過積極與省屬國有企業(yè)合作,利用其設(shè)立的專項(xiàng)基金,通過采用“兩降一換”方式(“兩降”即一降項(xiàng)目資本金比例,二降政府方資本金出資比例,“一換”即通過盤活本地存量土地、旅游、砂石料等資源換取資金用于項(xiàng)目資本金投入),解決經(jīng)營性高速公路項(xiàng)目資本金問題;按照普通省道、旅游公路和農(nóng)村公路的建設(shè)事權(quán),“以縣區(qū)為單位”,將轄區(qū)內(nèi)的普通省道、旅游公路、“暢返不暢”整治工程及農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)等工程項(xiàng)目與周邊的旅游資源、礦產(chǎn)資源等整體打捆形成項(xiàng)目包,縣區(qū)政府指定縣區(qū)交發(fā)公司作為項(xiàng)目業(yè)主,由項(xiàng)目業(yè)主采用公開招標(biāo)方式選擇省屬國有企業(yè)或具備條件有意愿的中央企業(yè)和民營企業(yè)按照設(shè)計(jì)、施工和建成后10年左右的養(yǎng)護(hù)合并即“建養(yǎng)一體化”模式進(jìn)行建設(shè)養(yǎng)護(hù)運(yùn)營,通過商業(yè)模式和市場化方式解決普通公路的建設(shè)養(yǎng)護(hù)問題;將采取收費(fèi)還貸具備收費(fèi)條件的公路通過融資租賃方式募集資金,用于補(bǔ)充流動資金及償還到期債務(wù);通過經(jīng)營性租賃,盤活政府還貸收費(fèi)公路資產(chǎn),有效落實(shí)公路建設(shè)項(xiàng)目資本金。
(三)積極推廣政府與社會資本合作(PPP)模式。結(jié)合我市交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目特點(diǎn),研究適用的PPP投融資模式,市、縣(區(qū))兩級交通運(yùn)輸主管部門做好項(xiàng)目儲備和篩選工作,及時(shí)向社會公開發(fā)布項(xiàng)目信息,建立PPP交通項(xiàng)目庫,完善PPP項(xiàng)目管理辦法。根據(jù)需要和財(cái)力狀況,可采取單個(gè)項(xiàng)目、打包項(xiàng)目等多種形式實(shí)施PPP合作,拓展合作空間和范圍。新建交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目優(yōu)先采用建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交(BOOT)、設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營—移交(DBFOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO)等方式。存量交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目優(yōu)先采用改建—運(yùn)營—移交(ROT)、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交(TOT)方式。完善并推廣交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目“BOT+EPC+股權(quán)合作”等新型投融資模式,對符合條件的項(xiàng)目政府可給予一定的可行性缺口補(bǔ)助。對收費(fèi)公路項(xiàng)目,按照“一路一價(jià)”原則核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),探索和推進(jìn)社會資本內(nèi)部股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化,拓寬融資渠道,降低融資成本,支持社會資本發(fā)展。市、縣(區(qū))兩級政府要將PPP項(xiàng)目政府所需出資納入年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃,鼓勵(lì)以資金、凈地或其他形式參股。加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績效管理,在合同中明確績效目標(biāo),清晰反映預(yù)算產(chǎn)出、效果和服務(wù)對象滿意度等內(nèi)容,分類制定操作性強(qiáng)、具有交通運(yùn)輸領(lǐng)域特色的績效指標(biāo)體系,加強(qiáng)績效評價(jià)和結(jié)果應(yīng)用,評價(jià)結(jié)果應(yīng)作為結(jié)算政府運(yùn)營補(bǔ)貼資金的參考依據(jù)。
(四)積極利用資本市場及金融機(jī)構(gòu)的資金。積極探索和推進(jìn)有良好現(xiàn)金流和收益支撐的存量交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化和信托產(chǎn)品的運(yùn)用,拓寬融資渠道,降低融資成本,盤活項(xiàng)目存量資產(chǎn),提高流動性。充分發(fā)揮銀行的金融服務(wù)作用,積極申請利用國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行抵押補(bǔ)充貸款、專項(xiàng)金融債等優(yōu)惠資金,為全市交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供中長期、低成本的信貸資金支持;促進(jìn)交通企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略合作,建立良好的信用環(huán)境,提高銀行對企業(yè)擴(kuò)大授信范圍、增加授信額度的積極性。建立健全政銀企社合作對接機(jī)制,搭建信息共享、資金對接平臺,協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)加大對重大交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的支持力度。
五、構(gòu)建促進(jìn)行業(yè)良性發(fā)展的效益最大化格局
(一)切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。成立由市政府牽頭,各縣區(qū)政府及市發(fā)改、財(cái)政、國土、環(huán)保、建設(shè)、交通、水務(wù)、林業(yè)、文化旅游、規(guī)劃、招商等部門組成的市級交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組,明確任務(wù)分工,強(qiáng)化督查考核,確保各項(xiàng)改革措施落到實(shí)處。各級管理部門切實(shí)履行好交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資調(diào)控管理的綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌推進(jìn)工作,編制年度投融資計(jì)劃,加強(qiáng)資金監(jiān)管,落實(shí)償債來源。各有關(guān)部門要按照職責(zé)分工,密切協(xié)作配合,制定相關(guān)配套措施,與其他各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資體制機(jī)制改革協(xié)同推進(jìn),形成疊加效應(yīng),充分釋放改革紅利。
(二)落實(shí)配套支持政策。加大交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在全市投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺申報(bào)納入的力度,實(shí)現(xiàn)一窗受理、并聯(lián)辦理、規(guī)范透明、限時(shí)辦結(jié)。充分發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等對投資活動的引導(dǎo)作用,市、縣交通運(yùn)輸部門要把交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃作為引導(dǎo)投資方向、穩(wěn)定投資運(yùn)行、規(guī)范項(xiàng)目準(zhǔn)入、優(yōu)化項(xiàng)目布局和合理配置資金、土地等要素的重要手段,組織好規(guī)劃實(shí)施。統(tǒng)籌利用好政策和資金資源,支持交通建設(shè)投融資企業(yè)做強(qiáng)做大,提高自我發(fā)展能力和水平。在符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的前提下,支持劃撥方式供應(yīng)的高速公路項(xiàng)目建設(shè)用地依法改變?yōu)槠渌猛?盤活公路沿線閑散土地資源,對符合《劃撥用地目錄》的土地使用權(quán)可繼續(xù)劃撥,不符合《劃撥用地目錄》的應(yīng)以有償方式提供土地使用權(quán),其中對改變?yōu)楣I(yè)用地新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地或旅游相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目用地的,可采取先租后讓、租讓結(jié)合等方式供應(yīng)。
(三)加大招商引資力度。全市各級各有關(guān)部門要進(jìn)一步優(yōu)化投資環(huán)境,健全招商引資機(jī)制,積極引進(jìn)社會資本和民間資本,多渠道籌集項(xiàng)目建設(shè)資金。支持通過政府和社會資本合作模式,引導(dǎo)社會資本投向交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,大力推進(jìn)特許經(jīng)營、政府和社會資本合作等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營模式。通過招商引資和政策吸引的方式調(diào)動各類社會力量參與運(yùn)輸站場、物流園區(qū)、房車露營地等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,在市場準(zhǔn)入、土地出讓等方面出臺優(yōu)惠政策,多方調(diào)動社會資本投資積極性。
(四)嚴(yán)格管控交通債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)部門要進(jìn)一步完善制度設(shè)計(jì),健全交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政府債務(wù)管理辦法,夯實(shí)制度基礎(chǔ),加快構(gòu)建覆蓋資金籌集、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)管理、審計(jì)監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制制度體系。要加強(qiáng)對融資企業(yè)、政府與社會資本合作、政府購買服務(wù)等行為的規(guī)范化管理,堅(jiān)決制止違規(guī)舉債。充分利用好國家政策資源和各種資金、基金、債券等資源,進(jìn)一步優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu),緩解還貸壓力。強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理,明確建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)工期,嚴(yán)格按照項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度下達(dá)投資計(jì)劃,嚴(yán)格估算、概算、預(yù)算、結(jié)算、決算等“五算”,杜絕超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概算,確保政府投資及時(shí)發(fā)揮效益。嚴(yán)格控制建設(shè)管理成本,實(shí)行審計(jì)全過程監(jiān)督,保障資金使用安全。通過多方式、全方位有效防范,確保交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域不發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
附件:天水市交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組
天水市人民政府辦公室
2018年12月25日
附件
天水市交通運(yùn)輸基礎(chǔ)
設(shè)施建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組
組 長:趙四輩 市委常委、常務(wù)副市長
副組長:左紹君 市政府副秘書長
楊永暉 市交通運(yùn)輸局局長
成 員:楊文元 市發(fā)展和改革委員會主任
張棟梁 市財(cái)政局局長
高翔宇 市國土資源局局長
張永剛 市環(huán)境保護(hù)局局長
馬延廣 市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局局長
汪杰剛 市水務(wù)局局長
王學(xué)鋒 市林業(yè)局局長
李玉進(jìn) 市文化旅游局局長
高媛瑾 市規(guī)劃局局長
舒 健 市招商局局長
劉文璽 秦州區(qū)委副書記、區(qū)長
成少平 麥積區(qū)委副書記、區(qū)長
程江芬 秦安縣委副書記、縣長
吳 健 甘谷縣委副書記、縣長
馬勤學(xué) 武山縣委副書記、縣長
馬越垠 清水縣委副書記、縣長
馬筱寧 張家川縣委副書記、縣長
領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市交通運(yùn)輸局,辦公室主任由市交通運(yùn)輸局副局長王平子擔(dān)任。
法律顧問：天水忠信律師事務(wù)所萬有太、職素芬
