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????2月21日，北京上空京霧華霾時(shí)重報(bào)重記。者（資趙料思圖衡片）攝
????昨天上午，市人大常委會(huì)聽取《北京市大氣污染防治條例（草案修改稿）》報(bào)告，與6月公開征集意見的草案相比，修改稿從96條增加至130條，新增或修改條數(shù)達(dá)57條。其中，首次提出使違法成本高于獲利的原則。同時(shí)，個(gè)人如果兩次以上違反露天燒烤、機(jī)動(dòng)車排放等條款，都可能會(huì)受到加倍處罰，且取消加倍處罰的100萬上限。
????控人口納入立法
????昨天上午，市十四屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議召開，對(duì)《北京市大氣污染防治條例（草案修改稿）》進(jìn)行了二審。根據(jù)各方意見，草案修改稿對(duì)此前的條例草案共進(jìn)行了10項(xiàng)重大修改完善，明確將控制人口納入大氣治理立法。
????修改稿不僅單獨(dú)設(shè)置了公共治理專章，條款也從一審時(shí)的96條增加到目前的130條。其中新增或修改條數(shù)達(dá)到57條，約占修改稿的44%。
????防治條例明年出臺(tái)
????有常委會(huì)組成人員提出，大氣污染防治立法關(guān)系到首都發(fā)展以及人民的切身利益，建議對(duì)該法規(guī)進(jìn)行三審，并提請(qǐng)人代會(huì)審議表決。會(huì)后，主任會(huì)議對(duì)此進(jìn)行了專題研究，并向市委提交了相關(guān)請(qǐng)示，市委同意這一請(qǐng)示。
????這意味著，原計(jì)劃于今年年底出臺(tái)的大氣污染防治條例，將提交明年初召開的市十四屆人大二次會(huì)議進(jìn)行表決后才能出臺(tái)。
????市人大常委會(huì)法制辦相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，地方性立法經(jīng)過如此多的“步驟”最終通過，在北京實(shí)屬少數(shù)。
????增加以人為本表述
????市人大法制委員會(huì)副主任委員王德林介紹說，原草案規(guī)定了大氣污染防治應(yīng)堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合的原則，但當(dāng)前北京市的空氣質(zhì)量與廣大市民的期盼和國家新標(biāo)準(zhǔn)仍有較大差距，需要在法規(guī)中明確細(xì)化防治的基本原則，修改稿中增加了7條表述。
????修改稿中對(duì)大氣污染防治“堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合”的原則進(jìn)行明確細(xì)化，增加包括以人為本、使違法成本高于違法獲利、與周邊省市加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作等7條防治的基本原則。
????□相關(guān)新聞
????PM2.5擬入“十三五”規(guī)劃
????昨天上午召開的市十四屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議上，市發(fā)改委主任張建東受市政府委托，對(duì)市“十二五”規(guī)劃綱要部分指標(biāo)調(diào)整進(jìn)行了說明。
????有關(guān)調(diào)整說明報(bào)告建議，將原“城市空氣質(zhì)量二級(jí)和好于二級(jí)天數(shù)的比例達(dá)到80%”，調(diào)整為“二氧化硫、二氧化氮、總懸浮顆粒物、可吸入顆粒物年均濃度比2010年下降15%左右”。
????張建東表示，根據(jù)新修訂的國家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃要求，從去年起，北京已停止使用空氣質(zhì)量二級(jí)和好于二級(jí)天數(shù)的比例指標(biāo)，空氣質(zhì)量目標(biāo)已由原日均達(dá)標(biāo)率考核改為年均濃度考評(píng)。北京《2012-2020年大氣污染治理措施》規(guī)定，到2015年，空氣中細(xì)顆粒物（PM2.5）、可吸入顆粒物（PM10）、總懸浮顆粒物、二氧化硫、二氧化氮等主要污染物的年均濃度均比2010年下降15%。
????同時(shí)，考慮到PM2.5指標(biāo)從今年起全面監(jiān)測(cè)，2014年才可進(jìn)行同比考核，為此建議先將PM2.5指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃，“十三五”時(shí)期再納入綱要指標(biāo)體系。其他4個(gè)指標(biāo)納入“十二五”規(guī)劃綱要指標(biāo)體系。
????□變化
????新增加“公共治理”章節(jié)
????據(jù)了解，草案修改稿在結(jié)構(gòu)上專門增加了“公共治理”章節(jié)。修改稿提到，保護(hù)大氣環(huán)境、防治污染是全社會(huì)的共同責(zé)任，需要建立公共治理機(jī)制，由市和區(qū)縣政府對(duì)空氣質(zhì)量負(fù)總責(zé)，排污單位落實(shí)治污主體責(zé)任，公眾參與環(huán)境保護(hù)，社會(huì)加強(qiáng)監(jiān)督，形成各負(fù)其責(zé)、共同治理的局面。
????>>專家解讀民眾參與治理尤為重要
????公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍表示，此前對(duì)于環(huán)境的治理更多體現(xiàn)在政府的管理層面，企業(yè)以及民眾處在被管理的位置。而此次的公共治理，明確了政府、企業(yè)、民眾等利益各方的責(zé)任，從政府的管理轉(zhuǎn)變?yōu)楣驳闹卫怼?/p>
????在公共治理方面，民眾的參與尤為重要。首先是民眾作為個(gè)人，可從事很多跟大氣污染相關(guān)的事情，比如購買使用更加節(jié)能的設(shè)備、減少過度包裝、節(jié)約能源以及綠色出行等等。另外，從公民層面講，可以參與環(huán)境立法、監(jiān)督企業(yè)以及政府的行為、參與一些重污染項(xiàng)目的決策等等，政府應(yīng)該暢通此環(huán)節(jié)。
????首提違法成本高于獲利
????草案修改稿中，首次提出“違法成本高于獲利”的原則。明確對(duì)于違反本條例，排放大氣污染物，造成嚴(yán)重污染，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。草案修改稿中，取消了加倍處罰的罰款上限規(guī)定，受到罰款、沒收等行政處罰兩次以上的，做出處罰決定的部門可在上一次處罰金額基礎(chǔ)上加倍處罰,還取消了加倍處罰的100萬元上限。草案修改稿中，將幾類違法行為納入“加倍處罰無上限”范圍：在禁止區(qū)域內(nèi)露天燒烤食品；機(jī)動(dòng)車排放污染物超標(biāo)；機(jī)動(dòng)車所有者或使用人逾期未進(jìn)行排污定期檢測(cè)；拆除、閑置或擅自更改機(jī)動(dòng)車排放污染控制裝置等。
????>>專家解讀
????嚴(yán)格處罰落實(shí)是關(guān)鍵
????馬軍表示，在國外有按日計(jì)罰，每天兩萬多美元，一段時(shí)間下來企業(yè)就吃不消了。在國外如果涉及到環(huán)境訴訟，法院判決的企業(yè)賠償數(shù)額會(huì)更大，甚至以“億美元”計(jì)算。他認(rèn)為，如果能夠落實(shí)違法成本高于獲利的原則，自然彰顯此次立法的重要意義。
????目前，之所以無法加大處罰力度，是因?yàn)楹芏噙`法企業(yè)與政府以及利益集團(tuán)有著盤根錯(cuò)節(jié)的關(guān)系，這些企業(yè)可能都是納稅大戶、投資大戶，受到地方政府的保護(hù)。另外，一般環(huán)保部門是比較弱勢(shì)的單位，處罰需要頂著巨大壓力，同時(shí)還有來自企業(yè)方的誘惑。
????馬軍建議建立完善的信息公開體系，使得違法行為能及時(shí)全面完整地公開，以減少來自權(quán)力的干預(yù)。
????機(jī)動(dòng)車排污適用加倍罰
????修改稿提出要對(duì)機(jī)動(dòng)車數(shù)量進(jìn)行控制，積極發(fā)展電動(dòng)、天然氣等新能源以及清潔能源車。機(jī)動(dòng)車排放污染物超過規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的，將被處以500元以上3000元以下的罰款；機(jī)動(dòng)車所有者或是使用人逾期未進(jìn)行機(jī)動(dòng)車排污定期檢測(cè)的，每超過一個(gè)周期處500元罰款；機(jī)動(dòng)車所有者或使用者拆除、閑置或者擅自更改排放污染控制裝置的，處5000元以上1萬元以下罰款等。這些處罰都適用加倍處罰條款，如果受到處罰兩次以上，做出處罰決定的部門就可以在上一次罰款金額基礎(chǔ)上加倍處罰，且沒有上限。
????>>專家解讀
????檢測(cè)機(jī)動(dòng)車排污要有監(jiān)督
????根據(jù)去年市環(huán)保局公布的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，機(jī)動(dòng)車排放的氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物分別約占全市排放總量的58%、40%，機(jī)動(dòng)車排放形成的PM2.5約占PM2.5來源的22.2％。
????馬軍表示，大氣污染中機(jī)動(dòng)車排污在治理方面職能部門應(yīng)有所側(cè)重。以私家車為例，北京有500多萬輛私家車，對(duì)于私家車尾氣檢測(cè)是個(gè)很重要的環(huán)節(jié)，但有多少私家車不符合排放標(biāo)準(zhǔn)呢？在汽車尾氣檢測(cè)中心經(jīng)常會(huì)遇到，第一次未通過檢測(cè)，但經(jīng)過簡單調(diào)試后就通過了，車輛是如何通過的，其中是否有利益交易，在這個(gè)過程中缺乏第三方的監(jiān)督。另外，在機(jī)動(dòng)車的排污中，貨車排污量占到一半，而它僅有30萬輛車。同時(shí)，公車的上路頻率高，且很多都是大排放量車。因此，貨車和公車應(yīng)作為機(jī)動(dòng)車治污的重點(diǎn)對(duì)象。
????受大氣污染民眾可訴訟
????草案修改稿中新增規(guī)定，公民因大氣環(huán)境污染受到損害的，有權(quán)依法要求排污方承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，排除危害并賠償損失。發(fā)生賠償責(zé)任和賠償金額糾紛時(shí)，可以向環(huán)境保護(hù)行政主管部門申請(qǐng)調(diào)解處理，也可直接向法院起訴。
????公民發(fā)現(xiàn)市和區(qū)縣人民政府及其環(huán)保行政主管部門或者其他有關(guān)部門不依法履行大氣環(huán)境管理職責(zé)，或者有違法批準(zhǔn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件等行為的，可以向其上級(jí)人民政府或監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)，也可依法向法院提起行政訴訟。
????>>專家解讀
????民眾權(quán)益受損維權(quán)仍難
????馬軍表示，目前民眾因大氣污染權(quán)益受到損害，將權(quán)益侵害方告上法庭時(shí)，經(jīng)常遇到法院不受理，或者受理后不審理，審理后拖著不判決的情況。這與環(huán)保部門遇到的問題類似，就是政府部門的庇護(hù)，以及企業(yè)對(duì)法院的誘惑等情況。對(duì)于權(quán)益受損情況，環(huán)保組織可以代表民眾開展維權(quán)，但公益訴訟的限制很多，而且受理的審查非常嚴(yán)格。
????在國外，民眾維權(quán)也可能遇到類似問題，但他們是因?yàn)槊媾R大企業(yè)聘請(qǐng)的高級(jí)律師，所以有困難，不過一旦贏了官司他們就可能獲得巨額甚至是天價(jià)的賠償。所以在國外會(huì)有律師采用風(fēng)險(xiǎn)代理方式，即官司前期不收費(fèi)，但打贏后就可以從賠償中獲得分成，這樣就刺激了他們的積極性。
????此次修改稿中提出的民眾通過訴訟方式維權(quán)傳遞了一種信號(hào)，就是政府下決心整治環(huán)境，所以未來民眾訴訟的環(huán)境可能有變化。
